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| Guarda sem LEI de Regulamentação? |
O boi não pode andar na frente do carro!
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| Porque são tão negligente? |
A Guarda Municipal é a denominação utilizada no Brasil para designar as instituições que podem ser criadas pelos municípios para colaborar na segurança publica utilizando-se do poder de policia administrativa delegado pelo município através de leis complementares.
Algumas administrações locais têm utilizado a denominação Guarda Civil Municipal para designar o órgão em cidades do interior e Guarda Civil Metropolitana para as grandes capitais do Brasil. A denominação "Guarda Civil" e' oriunda das garbosas Guardas Civis dos Estados, extinta durante a ditadura militar.
As Guardas Municipais apresentam-se como uma alternativa à segurança pública no Brasil.
No Brasil
Na Carta Magna, em seu artigo 144, § 8º, ao estabelecer atividades, órgãos e atuação frente à segurança pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio, preconiza a responsabilidade de todos, e principalmente do "Estado" (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), sendo um direito e responsabilidade de todos.
Em suma, as Guardas Municipais atuam na segurança pública, protegendo os bens, serviços e instalações, nos termos da lei, cuja função é de extrema relevância, auxiliando na manutenção da ordem pública junto com a Polícia Federal, Polícia Civil e Militar, além de outros previstos na própria Constituição Federal, como o caso da Polícia da Câmara dos Deputados, com atribuições também limitadas aos fatos ilícitos daquela Casa de Leis.
Nota-se no Brasil uma crescente utilização indevida das guardas como órgão policial, perigoso instrumento de poder nas mãos das administrações municipais em uma democracia ainda em implementação, colocando em cheque nosso regime político pela criação, em alguns casos, de uma verdadeira guarda pretoriana a serviço do prefeito, especialmente em municípios em que o coronelismo ainda é uma realidade.
Segundo pesquisa do BNDES a Guarda Municipal já se faz presente e atua em mais da metade dos municípios com população superior a 100 mil habitantes: 51,7% para os municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e 80,8% para aqueles com população superior a 500 mil habitantes.
Guardian histórico e origem no Brasil
Todos os povos, sempre, ao se reunirem em grupo, passaram a necessitar da figura altaneira do "Guardião da Lei e da Ordem", muitas vezes representado pelo próprio chefe da tribo, ou, então, sendo delegado este poder de polícia às determinadas pessoas do grupo.
No Brasil, a primeira instituição policial paga pelo erário foi o Regimento de Cavalaria Regular da Capitania de Minas Gerais, organizado em 9 de junho de 1775, ao qual pertenceu o Alferes Joaquim José da Silva Xavier, o TIRADENTES, que nela alistou-se em 1780 e em 1781 foi nomeado comandante do destacamento dos Dragões, na patrulha do "Caminho Novo", estrada que servia como rota de escoamento da produção mineradora da capitania mineira ao porto do Rio de Janeiro. Essa corporação é considerada como predecessora da Guarda Municipal Permanente.
Com a vinda da Família Real Portuguesa para o Brasil, foi criada em 13 de maio de 1809, a Divisão Militar da Guarda Real de Polícia, embrião da Guarda Municipal do Rio de Janeiro, sua missão era de policiar a cidade em tempo integral, tornando-a desde o início mais eficaz que os antigos "Quadrilheiros", que eram os defensores, normalmente escolhidos pela autoridade local das vilas no Brasil Colônia, entre civis de ilibada conduta e de comprovada lealdade à coroa portuguesa.
Ao abdicar o trono, Dom Pedro I deixa seu filho encarregado dos destinos do país. Neste momento conturbado, através da Regência Trina Provisória, em 14 de junho de 1831 é efetivamente criada com esta denominação em cada Distrito de Paz a Guarda Municipal, dividida em esquadras.
Guarda do Rio de Janeiro
Em 18 de agosto de 1831, após a edição da lei que tratava da tutela do imperador e de suas augustas irmãs, é publicada a lei que cria a Guarda Nacional, e extingue no mesmo ato as Guardas Municipais, Corpos de Milícias e Serviços de Ordenanças, sendo que no mesmo ano, em 10 de outubro, foram reorganizados os corpos de municipais, agora agregados ao Corpo de Guardas Municipais Permanentes, nova denominação da Divisão Militar da Guarda Real de Polícia, subordinada ao Ministro da Justiça e ao Comandante da Guarda Nacional.
As patrulhas de permanentes deveriam circular dia e noite a pé ou a cavalo, "com o seu dever sem exceção de pessoa alguma", sendo "com todos prudentes, circunspectos, guardando aquela civilidade e respeito devido aos direitos do cidadão"; estavam, porém autorizados a usar "a força necessária" contra todos os que resistissem a "ser presos, apalpados e observados".
A atuação do Corpo de Guardas Municipais Permanentes desde a sua criação foi motivo de destaque, conforme citação do Ex-Regente Feijó, que em 1839 dirigiu-se ao Senado, afirmando: "Lembrarei ao Senado que, entre os poucos serviços que fiz em 1831 e 1832, ainda hoje dou muita importância à criação do Corpo Municipal Permanente; fui tão feliz na organização que dei, acertei tanto nas escolhas dos oficiais, que até hoje é esse corpo o modelo da obediência e disciplina, e a quem se deve a paz e a tranqüilidade de que goza esta corte".
Esta corporação teve em seus quadros vultos nacional que souberam conduzi-la honrosamente, tendo como destaque o Major Luís Alves de Lima e Silva - "Duque de Caxias", que foi nomeado Comandante do Corpo de Guardas Municipais Permanentes, em 18 de outubro de 1832.
Ao ser promovido a Coronel, passou o Comando, onde ao se despedir dos seus subordinados fez a seguinte afirmação:
"Camaradas! Nomeado presidente e comandante das Armas da Província do Maranhão, vos venho deixar, e não é sem saudades que o faço: o vosso comandante e companheiro por mais de oito anos, eu fui testemunha de vossa ilibada conduta e bons serviços prestados à pátria, não só mantendo o sossego público desta grande capital, como voando voluntariamente a todos os pontos do Império, onde o governo imperial tem precisado de nossos serviços (…). Quartel de Barbonos, 20/12/39. Luís Alves de Lima e Silva".
Esse Corpo, que se desdobrava entre o policiamento da cidade e a participação em movimentos armados ocorridos nos demais pontos do território brasileiro, a que se refere Lima e Silva, é a Guarda Municipal do Rio de Janeiro, que atuava no Município da Corte.
A história das Guardas Municipais acaba se confundindo com a própria história da Nação, ao longo desses últimos duzentos anos. Em diversos momentos essa "força armada" se destacou vindo a dar origem a novas instituições de acordo com o momento político vigente. Dado a missão principal de promover o bem social, essa corporação esteve desde os primórdios diretamente vinculados à sua comunidade, sendo um reflexo dos anseios dessa população citadina.
Em Curitiba, no ano de 1992, ao realizar-se o III Congresso Nacional das Guardas Municipais, estabeleceu-se que 10 de outubro, passaria a ser comemorado o Dia Nacional das Guardas Municipais do Brasil.
Atualmente, no Congresso Nacional brasileiro tramita a Proposta de Emenda Constitucional número 534/02 que amplia as competências das Guardas Municipais. Esta proposta foi aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados no dia 26 de outubro de 2005. Deverá ir a voto aberto no Plenário da Casa das Leis Nacionais.
Organização
As Guardas Municipais ou Guardas Civis Municipais foram reestruturadas a partir do dispositivo da Carta Magna - Constituição Federal de1988, que faculta aos municípios "criar" Guardas Municipais, para proteção dos seus bens, serviços e instalações conforme dispuser a Lei (complementar - texto constitucional).
Portanto, a priori, possuem poder de polícia administrativa para atuarem em situações onde o comprimento das leis municipais se faz necessário, ameaça à ordem ou à vida e em situações de calamidade pública, agem também em qualquer outra situação de flagrante delito(artigo 301, do Código de Processo Penal), casos onde qualquer um do povo pode e as autoridades policiais e seus agentes devem prender quem quer que seja encontrado em situação de "flagrância". Assim, mesmo que haja divergências sobre a ação das Guardas Municipais em atividades "policiais", esta estará amparada pela lei. Tanto, de acordo com as leis penais, como as leis municipais.
A sua organização administrativa, em geral, diverge entre um e outro município.
Da Guarda civil Municipal
A Guarda civil Municipal ou Guarda Municipal, conforme disposição do § 8º, do artigo 144, da Constituição Federal, é uma agência administrativa municipal, que deve ser criada por lei específica da câmara dos vereadores da cidade, como instrumento de segurança pública do município. Seus componentes possuem as mesmas prerrogativas e obrigações legais que os funcionários municipais. A GCM, como é conhecida, pode ainda auxiliar os outros órgãos de segurança pública, tais como: a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícia Civil, Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares.
As Guardas Civis são organizações de natureza eminentemente civil, não se confundindo com corporações militares. Quanto ao porte de arma, estão autorizadas a usá-las (Lei 10.826/2003, art.6º, III, IV, § 1º e § 3º).
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As antigas guardas civis estaduais
O governo oriundo do Golpe Militar de 64, objetivando estabelecer rígido controle sobre as corporações policiais, extinguiu as Guardas Civis e regulamentou as normas fiscalizadoras do Exército sobre as Polícias Militares, inclusive, nomeando oficiais do Exército para comandá-las na maioria dos estados. Uma das exceções foi a Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul, que após o golpe militar, continuou sendo comandada pelo seu então comandante geral, o coronel PM Octávio Frota, que assumiu em 1963 e entregou o cargo no final dos 4 anos do governo de Ildo Meneghetti. Seu comando foi de 1963 à 1967.
Por Renival Sampaio França
Na atualidade, torna-se necessário aprimorar os conhecimentos de segurança pública e das organizações policiais, pois foram os baluartes da ordem e da segurança interna das Nações, lutando constantemente contra o crime, fazendo cumprir a Lei, zelando pelos interesses individuais e coletivos e protegendo sistematicamente o patrimônio.
Infelizmente, dado às necessidades momentâneas e subjetivas dos governantes, é preciso ao criar estas instituições é preciso observa os critérios, as legalidades e as prerrogativas, para as suas funções primordiais ou sendo desvirtuadas da sua real atribuição.
A influência das políticas públicas dentro das instituições de Segurança Pública mostra-se de maneira clara nas Guardas Municipais do Brasil, onde os seus comandantes, na grande maioria são provenientes do quadro de Oficiais da ativa ou da reserva remunerada das Polícias Militares. Por conseguinte, trazendo conceitos e princípios da caserna, acarretam conflitos com a instituição (que é de caráter eminentemente civil), afetando várias esferas de desenvolvimento das Guardas Municipais, inclusive incorporando estatutos e normas, não condizentes com a verdadeira atuação.
É sabido que, inconscientemente existem premissas e tendências subjetivas dos comandantes, sendo esta a bagagem intransferível que se traz de uma para outra instituição.
Dentro da esfera de atuação das Guardas Municipais, existe um leque incomensurável de atribuições que estas corporações podem desenvolver na sua municipalidade, desde que os seus governantes estejam cientes e capacitados para que, de acordo com o seu plano de governo, proponham políticas públicas realmente viáveis, não criando fatos e mitos (caso de Itaberaba).
Por fim, no que tange à Segurança Pública e às Políticas de Segurança implementadas pelos seus governantes, infelizmente, percebe-se claramente que, um dos maiores problemas é o fato da polícia estar intimamente ligada a Política, de tal forma que, acaba sufocando as atividades institucionais, criando modalidades utópicas de segurança, as quais, na grande maioria, demonstram ser incoerente com a segurança, aumentado com isso, o índice de insegurança.
A importância do tema, portanto, pode ser caracterizada pela necessidade de se avaliar os aspectos referentes quanto à omissão do Poder Público Municipal no combate a criminalidade.
Na expectativa de contribuir com a redução da falta de segurança que existe nos municípios, aproveitando os recursos humanos e financeiros locais, espero estar proporcionando, na realidade, uma argumentação significativa, quanto à otimização da prestação de serviço das Guardas Municipais de Itaberaba.
As pessoas que se recusam em admitir que as Guardas Municipais, dentro da sua função institucional, são organismos de segurança pública, em virtude das restritas e errôneas interpretações, acabam, por conseguinte, contribuindo indiretamente para com objetivos escusos, tais como:
1) - transferir a parcela de culpa pela insegurança local, à escalões superiores;
2) - negar a parcela de responsabilidade dos dirigentes municipais na área de segurança pública;
3) - motivar o uso da insegurança dos municípios como plataforma política;
4) - beneficiar a manutenção do “status quo” de alguns, em detrimento do índice alarmante da falta de segurança generalizada (lei da oferta e da procura ― quanto mais escasso e procurado o produto, mais caro será);
5) - incentivar a ampliação do serviço paralelo de segurança, sendo uma atividade eminentemente de natureza privada, com fins lucrativos; e, por fim;
6) - permitir o crescimento da criminalidade, relacionado à sensação de impunidade do Estado, para com o infrator.
Cabe lembrar que a Segurança Pública é uma atividade exclusiva do Poder Estatal, sendo desenvolvida pela União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios, todos tendo o dever legal de fornecer, dentro da sua esfera de atuação, uma prestação de serviço de excelência, minimizando desta forma, os índices de insegurança.
Delegar esta função a instituições privadas, é o mesmo que transferir o poder familiar de um filho a um desconhecido. As atividades próprias do Estado são indelegáveis, pois só, diretamente ele, as pode exercer. Dentre elas se inserem, o exercício do poder de polícia de segurança pública e o controle do trânsito de veículos. Desta forma, torna-se prejudicada a outorga à pessoa jurídica de direito privado, o exercício do poder de polícia sendo essa delegação, contrária às disposições da Constituição Federal.
Atualmente, encontramos no serviço de segurança privada, quase que o triplo do contingente policial existente no país, mostrando claramente a ausência dos poderes públicos constituídos, na resolução dos problemas.
Convém ressaltar que muitas vezes, em virtude da ausência de políticas de segurança municipais, integradas às demais ações dos organismos de segurança estadual e federal, surgem, em determinadas regiões, crises que acabam tomando proporções assustadoras. Como exemplo, a cidade do Rio de Janeiro que, há alguns anos, vem sendo veiculada na mídia nacional e internacional como a cidade tomada pelo crime, onde a população acabou tornando-se refém do criminoso em suas próprias residências.
Diante desses fatos, os municípios devem, por meio dos seus dirigentes, abdicarem da posição cômoda de aguardar providências superiores para os problemas locais.
A falha na segurança pública, até pouco tempo atrás, estava relacionada com a ausência de sintonia e sinergia entre as esferas públicas, no âmbito municipal, estadual e federal, onde cada qual transferia a sua parcela de responsabilidade para outro segmento.
Após muitos estudos sobre o assunto, foi diagnosticado o problema, desencadeando-se então, por meio do governo federal, medidas que visam suprir, de maneira significativa estes focos globais e locais, com o emprego das Guardas Municipais.
Com o advento do Plano Nacional de Segurança Pública, iniciou-se uma nova etapa na existência das Guardas Municipais, onde estas corporações passaram a assumir, cada vez mais, a sua parcela de responsabilidade frente à segurança pública local.
Conforme menciona o professor Luiz Otavio Amaral, “Quase sempre, entre nós, quem gerencia o sistema policial ou não conhece profundamente qual a razão teleológica da instituição/função, ou, quando conhece, padece do vício do corporativismo deturpante. Enfim, a polícia, entre nós, ainda não alcançou a sólida cultura básica de profissionalismo”.
Desse modo, cabe lembrar que a individualidade e o respeito de cada corporação que atua na esfera policial estão, efetivamente, na valorização dos seus integrantes e na manutenção de uma identidade própria, vindo uma a acrescer com a existência da outra.
Assim sendo, o assunto a ser investigado, tem a intenção de aclarar o conceito preconizado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública, onde considera as Guardas Municipais como Agentes da Cidadania.
A Guarda Municipal é um dos poucos órgãos, senão o único, de prestação de serviço público municipal, que está inserida na Constituição Federal, tamanha a sua importância frente à segurança pública local.
Na Carta Magna, em seu artigo 144, § 8º, ao estabelecer atividades, órgãos e atuação frente à Segurança Pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio, preconiza a responsabilidade de todos, e principalmente do “Estado” (União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios), sendo um direito e responsabilidade de todos.
“Art. 144 – A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
.....
§ 8º Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”
Quando o constituinte incluiu os Municípios, no capítulo destinado a Segurança Pública, o fez considerando-o um ente federado, com a sua respectiva parcela de responsabilidade frente à segurança pública, compreendendo e respeitando as suas possíveis limitação econômicas, deste modo, facultou ao município a criação das Guardas Municipais.
Com esta facultas agendi, os municípios que de acordo com os seus recursos puderem constituir as ditas Guardas Municipais, a fim de contribuir com a sua parcela de responsabilidade na preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, o farão, amparados por este dispositivo constitucional.
Quanto à destinação desta instituição, o próprio texto constitucional já trás explicitamente, quando menciona que as guardas municipais têm a incumbência da proteção dos bens, serviços e instalações municipais.
Proteção
Ao realizarmos uma interpretação ipsis litteris, podemos constatar que o constituinte ao inserir o termo proteção, considerou de maneira gramatical, traduzindo na tutela jurisdicional do Estado, para com os itens mencionados no texto constitucional, a que se refere o termo proteção.
Ressaltando que proteção, conforme o ordenamento jurídico, deriva do “Latim protectio, de protegere (cobrir, amparar, abrigar), entende-se toda espécie de assistência ou auxílio, prestado às coisas ou às pessoas, a fim de que se resguardem contra males que lhe possam advir”.
Bens
Saliente-se que a leitura de todo o texto constitucional, deve ser interpretada utilizando-se das técnicas jurídicas existentes, deste modo, quando o constituinte se refere ao termo bens, sendo este um conceito originário do Código Civil, trata-se de maneira ampla, abrangendo a vida e o corpo das pessoas (bens corpóreos e incorpóreos), pois o maior bem do município são os seus munícipes.
No Código Civil Brasileiro em seu art. 98, temos a descrição dos bens públicos do domínio nacional, sendo estes os que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, excluindo com isso desta interpretação os bens particulares, seja qual for à pessoa a que pertença.
Ainda, conforme a Lei n.º 10.406/02, Código Civil, em seu art. 99, teremos a descrição dos bens públicos, sendo eles: os de uso comum do povo; os de uso especial; e os dominicais.
Em especifico no que diz respeito aos bens dos municípios, encontramos na categoria de bens de uso comum do povo, rios, mares, estradas, ruas e praças. No que concerne a bens deuso especial, edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração municipal, inclusive os de suas autarquias. Quanto aos bens dominicais, são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Conforme o professor Leib Soibelman, nos ensina, “Bem é um conceito muito mais amplo que o de coisa. Bem é todo valor representativo para a vida humana, de ordem material ou imaterial. Nem tudo que no mundo material é coisa adquire a mesma categoria no mundo jurídico, como acontece, por exemplo, com o corpo do homem vivo, considerado elemento essencial da personalidade e sujeito de direito, já que não é possível separar na pessoa viva o corpo da personalidade. Os direitos também não são coisas embora freqüentemente sejam mencionados como ”coisas incorpóreas”. Juridicamente não existem coisas imateriais. Se desta natureza, o mais admitido hoje é falar em bens incorpóreos. A palavra coisa refere-se sempre aos bens materiais, corpóreos tangíveis, sensíveis. Coisa é o que não sendo pessoa pode ser tocado, ou pelo menos sentido como as energias. Todo o valor que representa um bem para uma sociedade, e cuja distribuição, segundo os padrões nela vigentes pode provocar injusta competição, torna-se objeto do direito”.
Corroborando com este entendimento temos as lições do saudoso professor Hely Lopes Meirelles, “O conceito de bem é amplo, abrangendo tudo aquilo que tenha valor econômico ou moral e seja suscetível de proteção jurídica. No âmbito local consideram-se bens ou próprios municipais todas as coisa corpóreas ou incorpóreas: imóveis, móveis e semoventes: créditos, débitos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, ao Município.”
Serviços
Tratando da definição da terminologia serviços, cabe lembrar que na esfera de atuação do poder público municipal, tal a sua abrangência na prestação de serviços, desde a área de Educação, Saúde, Trânsito, Meio Ambiente, ainda, temos um número quase que incalculável de atribuições e atividades desempenhadas pela municipalidade, onde, para fornecer segurança à prestação de todos esses serviços, efetivamente o Guarda Municipal estará realizando o policiamento ostensivo/preventivo.
Como nos ensina o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, “A prestação de serviços pelo Poder Público é a atribuição primordial do governo, e até certo ponto, a sua própria razão de ser. O Estado na sua acepção ampla – União, Estado-membro e Município – não se justifica senão como entidade prestadora de serviços públicos aos indivíduos que compõem”.
Mantém o mesmo entendimento nosso saudoso Jurista Lopes Meirelles, “A função governamental, e particularmente a administrativa, visa a assegurar a coexistência dos governados em sociedade, mantendo a paz externa e a concórdia interna, garantindo e fomentando a iniciativa particular, regulando a ordem econômica, promovendo a educação e o ensino, preservando a saúde pública, propiciando, enfim, o bem-estar social, através de obras e serviços necessários à coletividade (serviços públicos propriamente ditos) ou convenientes aos indivíduos (serviços de utilidade pública).”
Instalações
Sobre instalações, considerando a sua interpretação gramatical derivada do verbo instalar, uma vez que não é uma terminologia jurídica, cabe lembrar que este item sim pode ser considerado sobre o aspecto meramente patrimonial, pois se refere ao ato ou efeito de instalar-se, desse modo, às edificações pertencentes ou sob a guarda do poder público municipal, podem ser consideradas instalações púbicas, trazendo com isso, data vênia, a pseudo interpretação de “Guarda Patrimonial”.
Conforme Dispuser a Lei
Por fim, quando o dispositivo constitucional menciona, conforme dispuser a lei, pelo fato de ser a Constituição da República Federativa do Brasil que trata deste item, ela menciona implicitamente “Lei Federal”, sendo ainda, uma Lei Complementar, uma vez que tem por “função promover a complementação das previsões constitucionais, que na maior parte das vezes não são auto-executáveis e devem ser aprovadas por maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso Nacional,” como nos ensina Durval Ayrton Cavallari.
Neste mesmo entendimento temos o ensinamento do grande professor Celso Ribeiro Bastos, “Ela possui essa denominação em virtude da sua natureza de norma integrativa da vontade constitucional. Eis porque podemos afirmar que nesse caso a lei é complementar segundo um critério ontológico. È examinando o próprio ser da norma integradora e o papel por ela representado na composição dos comandos constitucionais, que vai ser possível cognominá-la de complementar”.
Desse modo, concluísse que o constituinte foi claro ao elaborar o § 8º do Art. 144 da Constituição Federal, carecendo apenas de uma interpretação autêntica, através dos modos: gramatical, teleológico, lógico, progressivo e sociológico; tendo como resultado uma interpretação declarativa, por parte dos seus operadores, até que venha a ser publicada uma Lei Complementar, vindo por termo a esta incógnita, aventada no mundo jurídico.
DIREITO
Ao tratar dos princípios fundamentais e da organização do Estado, mais especificamente da organização político-administrativa, prescreve nos seus artigos 1º e 18 que:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito...
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A auto-administração diz respeito às competências materiais atribuídas aos Municípios pela Constituição Federal e está em grande parte disposta no artigo 23 da CRFB, sendo neste caso uma competência comum (de natureza administrativa e outorgada a todos os entes da federação) e também no artigo 30, inciso V, que prevê a competência para o Município organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial. Além destas, existem outras espalhadas pela Constituição, sendo pertinente neste trabalho destacar a do § 8º do artigo 144 que prevê a possibilidade de criação pelos Municípios de suas Guardas Municipais.
Diante destes comandos constitucionais, a doutrina da Pedro Lenza (2005, p. 175) define o Município como pessoa jurídica de direito público interno e autônoma, além de ente da Federação ressalvando que há quem entenda que o Município não faz parte da Federação.
José Afonso da Silva (2003, p. 619) ao tratar desta ressalva deixa em aberto o questionamento de que se os Municípios foram ou não transformados em unidades federadas. Em contrapartida, demonstra que não resta dúvida quanto à autonomia municipal assegurada pelos artigos 18 e 29 e garantida contra os Estados no artigo 34, VII "c", todos da Constituição.
Hely Lopes Meirelles (2003, p. 113/114) ao tratar da conceituação do Município brasileiro em notória ilação sobre o tema ensina que:
Do ponto de vista sociológico, o Município brasileiro, como qualquer outro, é o agrupamento de pessoas de um mesmo território, com interesses comuns e afetividade recíprocas, que se reúnem em sociedade para a satisfação de necessidades individuais e desempenho de atribuições coletivas de peculiar interesse local.
Sob o aspecto político, o Município brasileiro é entidade estatal de terceiro grau, na ordem federativa, com atribuições próprias e governo autônomo, ligado ao Estado-membro por laços constitucionais indestrutíveis (CF, arts. 18, 29 e 34, VII, "c").
Na ordem legal, o Município brasileiro é pessoa jurídica de Direito Público interno (CC, art. 14, III) e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos atos dos seus agentes (CF, art. 37, § 6º).
A sua autonomia se divide nas seguintes particularidades, a saber: auto-governo, auto-organização, auto-administração e a auto-legislação. Neste sentido é o entendimento de José Afonso da Silva (2003, p. 621):
A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades:
a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria;
b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;
c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar;
d) capacidade de auto-administração (administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local).
De forma semelhante, Alexandre de Moraes (2004, p. 276) leciona que o município auto-organiza-se por meio de sua Lei Orgânica Municipal e posteriormente por meio de suas leis municipais, autogoverna-se mediante a eleição de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores (sem a ingerência dos governos estadual e federal) e ainda auto-administra-se ao exercer suas competências administrativas, tributárias e legislativas outorgadas pela Constituição Federal.
O auto-governo se consubstancia com a previsão de eleição direta de Prefeito, Vice-prefeito e vereadores, nos termos dos incisos do artigo 29 da CRFB, de forma que o Poder Executivo é exercido pelo Prefeito (que possui funções de governo e funções administrativas) e o Poder Legislativo é exercido pela Câmara Municipal (que exerce função legislativa com participação do Prefeito, além de função meramente deliberativa, de função fiscalizadora de grande importância que engloba a fiscalização financeira e orçamentária do Município, mediante controle externo nos termos do artigo 31 da CRFB, e de função julgadora), não havendo que se falar contudo em Poder Judiciário municipal.
Além deste ponto e principalmente porque, em segundo lugar, que o guarda como qualquer do povo está autorizado a efetuar a prisão em flagrante, sendo vedada porém a lavratura do auto de prisão em flagrante por ser atribuição exclusiva da autoridade policial. Neste sentido acosto a mais abalizada jurisprudência, do Colendo Superior Tribunal de Justiça:
RHC. PRISÃO EM FLAGRANTE. GUARDA MUNICIPAL. APREENSÃO DE COISAS. LEGALIDADE. DELITO PERMANENTE.
1. A guarda municipal, a teor do disposto no § 8°, do art. 144, da Constituição Federal, tem como tarefa precípua a proteção do patrimônio do município, limitação que não exclui nem retira de seus integrantes a condição de agentes da autoridade, legitimados, dentro do princípio de auto-defesa da sociedade, a fazer cessar eventual prática criminosa, prendendo quem se encontra em flagrante delito, como de resto facultado a qualquer do povo pela norma do art. 301 do Código de Processo Penal.
2. Nestas circunstâncias, se a lei autoriza a prisão em flagrante, evidentemente que faculta - também - a apreensão de coisas, objeto do crime.
3. Apenas o auto de prisão em flagrante e o termo de apreensão serão lavrados pela autoridade policial.
4. Argüição de nulidade rejeitada, visto que os acusados, quando detidos, estavam em situação de flagrância, na prática do crime previsto no art. 12, da Lei nº 6.368/76 - modalidade guardar substância entorpecente.
5. RHC improvido.
Da mesma forma, Pedro Luiz Carvalho de Campos Vergueiro citado por Diógenes Gasparini (1992, p. 232) aponta que:
Assim, tais vigilantes do patrimônio municipal, quando no exercício de suas funções, estarão – imediatamente, de fato, e não por força de obrigação legal, sem ser atividade inerente a suas atribuições – dando, como qualquer cidadão, proteção aos munícipes. A sua mera presença nos locais designados, junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal, por via de conseqüência, implicará proteção para os munícipes: aquela, como atribuição decorrente da norma jurídica, e, essa, como um ‘plus’ empírico resultante daquela.
Sobre as atribuições da Guarda Municipal Diógenes Gasparini (1992, p. 239) em artigo sobre o tema afirma que:
As guardas municipais só podem existir se destinadas a proteção de bens, serviços e instalações do Município. Não lhes cabem, portanto, os serviços de polícia ostensiva, de preservação da ordem pública, de polícia judiciária e de apuração das infrações penais. Aliás, essas competências foram essencialmente atribuídas à polícia militar e à polícia civil, consoante prescrevem os §§ 4º e 5º do transcrito no art. 144 da Carta Federal.
Destarte, as Guardas Municipais não receberam atribuições de órgão da segurança pública, mas sim apenas de proteção de bens, serviços e instalações municipais, conforme o artigo 144, § 8º da Constituição Federal e o artigo 125 da Constituição Estadual.
Da mesma forma, Reinaldo Moreira Bruno (2004, p. 46-47) muito bem assevera que:
Resta ao gestor das coisas municipais, laborar no sentido de atuar nesta área de segurança pública porém, submetendo-se a limitação constitucional, onde procede a missão legal ao arrepio da LEI. Sobre pena de recair qualquer ação desproveste da verdadeira função determinada pela CARTA CIDADÃ da Republica Federal do Brasil de 1988.
Renival Pinto
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